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依法行政原则关注的核心是行政行为合法性与合理性，将每一种行政行为纳入既定的类型化法律框架之下，强调行政机关根据不同行为类型，采取不同的运行程序。

[30]赵宏教授提出行政法律关系取代行政行为的困惑。[69]德国法在权利前面冠以主观权利，其根本意图在强调公民在国家法律体系中的主体地位，改变了在权威国家时代公民仅仅是宪法规范或者国家作用的客体，使公民一跃成为独立于国家的宪法规范主体。

（一）逐步实现从权力本位向权利本位转向 中国行政法学基础理论体系的主流模式是奥拓迈耶构建起来的行政行为理论，这种以行政行为为核心的单一模式在行政法学发展的几十年历程中已经深入人心。[33]参见江利红：《行政过程论研究》，中国政法大学出版社2012年版，第116页。尽管对行政行为合法性审查的有利于保护公民权利，但诉讼制度构造逻辑上发生内部错裂，导致原告的主观公法权利成为一种客观法辐射，因此必须要强化主观公法权利在权利救济制度中的地位，强化以原告的行政诉讼请求为中心开展司法审查，最终确立保护主观公法权利和维护客观法秩序双线并行的审查逻辑。如施密特·阿斯曼所言，行政行为与行政法律关系不应该被塑造为两个相互对立的思想之争，两者应相互配合，彼此补充。行政法治实践的发展也不以行政法学研究为条件，行政法学必须回应法治实践的新现象、新问题、新趋势。

[15]参见江国华：《从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移》，载《当代法学》2015年第4期。[66]在平衡论基础上，构建以法律关系理论为框架的双核行政法学理论，程序保障和司法审查机制均是为了行政权与公民权两大核心的实现。已有学者对中华民族概念入宪的规范释义和意义进行了阐释[6]。

七八宪法第40条规定积极支持和帮助各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设，发展社会主义经济和文化，前几部宪法对少数民族的帮助都以民族身份为标准，但是在八二宪法时发生了重大的转变。七八宪法序言第一句话规定，中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在伟大领袖和导师毛泽东主席为首的中国共产党的领导下，用人民革命战争推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，取得了新民主主义革命的彻底胜利，在1949年建立了中华人民共和国。七五宪法第24条规定积极支持各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设。1949年的《共同纲领》第53条规定人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。

我国各族人民共同开拓的辽阔疆域、共同创造的灿烂文化，必须要回到悠久的历史中去才可以理解。[提要]铸牢中华民族共同体意识是新时代民族工作的主线，用法律来保障民族团结是法学研究中的重要课题，其中宪法发挥着基石性作用。

现行宪法中蕴含着丰富的民族团结条款，而且这些内容不限于直接包含民族团结语词的条款。宪法第4条所规定的民族共和更应该受制于、从属于第1条、第2条规定的阶级共和的限定，人民共和中人民的判定标准是无产阶级的同质性，这也是社会主义打造国家基础的关键所在。作为统一的多民族国家，民族团结是新中国重要的宪制基础，也是现代国家建设的题中之义。国家帮助少数民族地区发展，而非仅仅帮助少数民族发展，从属人到属地的转变也是现代国家建设的重要组成部分。

这集中体现在序言第二段至第五段的规范中，这是序言为民族团结所提供的政治论述，也对回应当前民族理论中的一些争议性问题有所助益。而第二段开启的革命论述则直接处理近代以来，特别是中国共产党成立后的革命建国历史。新形势下民族工作面临五个并存的新局面:改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存，民族地区经济加快发展势头和发展低水平并存，国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存，各民族交往交流交融的趋势增强和涉及民族团结因素的矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存。三、宪法正文中民族团结的制度体系 用法律来保障民族团结，需要落实到具体制度之中。

[16]（Ｐ.28）各民族的团结显然构成了政治共同体的重要基石，也是制定宪法的前提性问题。2017年党的十九大将中华民族纳入党章之后，2018年将中华民族纳入到宪法文本之中。

新中国成立后的社会主义改革与建设，奠定了民族团结的坚实基础。中国各族人民有着光荣的革命传统，特别是各族人民在近代面临民族危亡时的抗争图强、革命自救，使各族人民融入一个集体中华民族之中。

现行宪法中蕴含着丰富的指向民族团结的资源，且不限于直接包含民族民族团结词语的条款:一方面，宪法序言引入文明维度、革命范式、社会主义视角，提供了中华民族共同体意识的历史基础和政治逻辑，确立了民族团结的历史正当性。法学研究只有以铸牢中华民族共同体意识为视角，才有可能做出应有的时代贡献，这就要求我们在相关研究中完成视角的转换，从自治或单纯的权利视角回到国家建设的视角，回到铸牢中华民族共同体意识的大趋势下来。（二）民族团结的政治叙事 近些年来，我国民族工作中出现了新问题，进而有学者对多民族国家认同的传统进路产生怀疑，认为通过政治手段识别、再造民族的同时，也培养了少数民族的自我认同，而这蕴含着分裂的危险，因此提出民族研究的去政治化，力图借助文化传统打造少数民族的国族（国民）认同。本文认为，对宪法中民族团结条款的解读，不能局限于教义学的视角，而要从政治宪法法学的进路去发现相关条款的丰富含义，以整体性视角和体系性解释的角度去挖掘现行《宪法》所蕴含的丰富法律资源。[32]（Ｐ.24-40）在实现了人民政治身份的同质化塑造后，通过人民代表大会制度完成正当性汲取，将各民族群众纳入到中国人民的统一体之中。[11] 回到宪法学理论上来，宪法并不仅仅是一个叫作宪法的文本。

[4] 铸牢中华民族共同体意识、推动民族团结进步工作，既需要政治上的确认，也需要借助具体方法去维护和夯实民族团结的基础。只有坚持中华民族共同体意识，才能够妥善处理一体与多元的关系。

在全面依法治国的背景下，用法律保障民族团结是必然之举。③常安教授以这一新视角重新分析了国家通用语言文字的推广问题，参见常安:《论国家通用语言文字在民族地区的推广和普及——从权利保障到国家建设》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2021年第1期。

林尚立教授指出，1949年以来的社会主义政治实践所形成的国家认同，对当下的国家建设来说是最重要的，就中华民族的形成来说，在中国迈向现代国家的时候，中华民族就不仅仅是一个‘文化民族，它实际上也是一个‘政治民族，即基于政权与制度力量而聚合在一起的民族。与此同时，多个地方都已经开始了地方性的民族团结进步立法实践，但各地的民族团结进步地方立法之间彼此差异不小，标准不完全一致。

人民主权是现代国家建构的基石性原则。从这一规定中可以看出，国家保障的是民族区域自治的地方与全国共同发展，而不是侧重于不同民族群众之间的差异与共同繁荣。《选举法》第16条、第17条对人大代表选举中的民族构成又作出专门的规定，核心都是希望借助人大的整合机制，将民族、性别区分整合进人民的概念之中。就新中国的宪制而言，人民共和包含着阶级和民族的共和:一方面是四个阶级在协商基础上的共和，另一方面是各民族在社会主义基础上的民族共和。

而八二宪法更加重视历史中国的文明意涵，将当下中国的历史逻辑拉长为更加久远的五千年文明，这也与中华民族伟大复兴的政治论述相契合。《宪法》前两条的国体条款与政体条款都没有明确提及民族问题，说明民族问题并不是国家建构的基石性问题——阶级才是社会主义国家构成的基本框架，这也恢复到马克思主义对国家与法律的理解进路之中，宪法第4条对民族问题的规定从属于前两条关于中国人民的阶级分析框架。

且《民族区域自治法》自2001年修订至今已有20年，二十年来，随着经济社会的发展，各民族大流动、大融居的新型民族交往格局逐步形成，《民族区域自治法》在回应铸牢中华民族共同体意识的时代命题时具有一定的滞后性，如《民族区域自治法》还没有引入2018年《宪法》修改时加入的中华民族提法等等。中国之所以是中国，恰恰是因为有中国各族人民的参与。

当然，现行宪法总纲的目标条款、基本权利和基本义务条款、国家象征条款都在某种意义上有助于民族团结的论证，但是限于篇幅，本文只关注宪法总纲中作为基本原则的条款，而且集中于对通常理解的民族条款第4条的前三条进行解读，即关注了国体条款、政体条款、民主集中制条款对第4条民族条款的意义，从结构上来说也更能凸显体系性解释的努力方向。就此而言，宪法提供了铸牢中华民族共同体意识最重要的法律资源，发挥着保障民族团结的基础性作用，借助宪法可以将社会主义的中华民族大家庭塑造为一个政治共同体、法律共同体。

《宪法》序言第六段表明，社会主义改造的完成，真正消灭了剥削制度，巩固和发展了无产阶级专政，即工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，而正是在无产阶级专政的基础上，才确定了各少数民族团结的政治基础。①人民共和包含着阶级和民族基础上的共和:四个阶级在政治协商基础上的共和、各民族在国家统一基础上的民族共和。[20]（Ｐ.5-7）本节在解读宪法序言部分段落基础上力图证明，民族团结既是中华民族大一统历史论述的核心，也是社会主义革命与建设的题中之义，宪法序言将这种叙事逻辑正当化，从而夯实了无法撼动的中华民族共同体法治体系的基石。其次，《宪法》第3条确立民主集中制是国家机构的基本原则，与《党章》第4条形成呼应。

第三，新中国成立后的社会主义改革与建设，筑牢了各民族团结的坚实基础。推进铸牢中华民族共同体意识的法治事业，不仅需要转变视角重新解读宪法相关条款，在条件成熟时还需在立法层面作出改变，适时推动相关法律的立、改、废工作。

[30]（Ｐ.403-408）就如《宪法》序言第五段所说，一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。还需要指出的是，虽然宪法序言第一段重视文明论述，但是并未清除革命逻辑，保留了中国各族人民具有光荣的革命传统的表述，也就是说，八二宪法并未终结变革的可能——其自身的多次修订就表明了这一点，也为十九大之后我们提出的伟大革命命题提供了可能。

这也有助于我们正确认识民族区域自治制度和《民族区域自治法》维护民族团结、国家统一的初心。④笔者曾以社会主义主人翁的公私两重形象切入，讨论共和国之初的民族资产阶级的社会主义改造与工人阶级的生成问题，参见邵六益:《社会主义主人翁的政治塑造（1949-1956）》，《开放时代》2020年第5期。